产权的法律导向不明

　　民办高校的产权要得以明晰,不仅需要科学地界定各种主体的财产权限,包括主体拥有的所有权、使用权、收益权、处置权的明朗化和量化,而且需要通过立法、司法的强制力将产权加以硬化,使之成为具有现实意义的财产权利。而我国《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》对民办学校产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容恰恰缺乏明确的规定。

　　《民办教育促进法》第35条规定 “民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”第36条规定 “民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”第51条规定 民办学校在扣除办学成本等费用后,“出资人可以从办学节余中取得合理回报。”

　　从以上规定看出,明确民办学校“法人财产权”,体现国家与学校之间、私人所有者和学校之间的权责关系,是《促进法》的一大进步。但是,《促进法》仍没有考虑投资者或举办人的私人所有权,因为举办者不能回收、抵押、租赁和转让校产,就意味着基本上失去了财产所有权;就是承认举办者拥有其投入部分财产的所有权,也只有在学校解散时才有可能重新获得;而允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段,没有正式承认出资人对财产的收益权。

　　《民办教育促进法》第59条规定 民办学校终止并进行财产清算时,在清偿“应退受教育者学费、杂费和其他费用”、“应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用”、“偿还其他债务”后,“剩余财产,按有关法律、行政法规的规定处理。”但是,2004年4月1日执行的《民办教育促进法实施条例》则完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题。显然,只有投入而没有退出的机制,使得出资人投入资产的最终归属不明确。

影响产权明晰的深层原因

　　如果说,现有法律法规的导向不明是影响民办高校产权明晰的直接原因,那么更深层次的分析,还因为缺乏合理有效的产权制度安排和保障。

　　首先,从宏观的制度制定背景看,尽管在我国悠久的传统文化中,民间兴办教育得到社会的认可,但现代教育的产业属性与教育不能营利的传统认识相矛盾,教育的私人占有属性和营利的合理性还缺乏社会心理和文化基础。特别是有关部门对民办高教一直持一种矛盾的心态 一方面,需要民间资金支持、发展教育事业;另一方面,又担心民办教育影响整个教育质量,担心一些人利用举办民办教育之机谋取非法利益,影响教育的公益性和社会主义性质。这种心态使得有关部门在发展民办高教上缩手缩脚,提防、控制多于支持、鼓励,民办高教的发展缺乏整体规划和完善的制度保障。

　　其次,直到2004年通过的新宪法才写上“保护私人合法财产”的条款,直接影响了关于民办高校的产权界定和营利的操作规则的出台。但在实际调查中发现 尽管在法律规定上举办者丧失了投资办学的收益权,但一些民办高校的出资者为了自己的财产利益,便牢牢抓住学校的控制权和管理权不放,要么亲自担任学校的董事长、校长等高级职务,要么委托自己的亲属担任要职,在暗地里不同程度地变相营利。如 有的学校向学生家长收取赞助费,而赞助费不列入学校的账目,将来也不退还家长;有的学校通过虚增基建成本、日常开支和拿回扣,变相收回投资;或以先期投资购置的土地或建筑作抵押,从银行获得贷款,变相收回投资。

　　第三,从微观的操作制度层面看,涉及民办高教发展的政策法规、管理制度、评估机制等并不完善,且缺乏操作性,对民办教育各方的权、责、利界定不清。例如,民办教育机构究竟属于与公立教育机构相对等同的部门,还是无营利目的的第三部门,如同慈善机构、非营利性的基金会一类组织,抑或是等同于照章营业的工商类组织,目前相关的法律文书并没有予以明确界定。而正是以产权为核心的制度规定不合理与不明确,直接影响了教育投资者的未来预期,挫伤了他们投资教育的积极性,最终也堵塞了民办高校融资的渠道。

解决产权问题的基本思路

　　解决民办高校产权问题的基本思路是 在民办高校产权实现过程中,彻底明晰不同权利主体之间的权、责、利关系,特别是要明确各权利主体的利益,因为收益权的界定是产权问题的关键。实际上,民办高校的出资人所关心的也主要是两个问题 一是出资人对其投入部分所形成的校产是否拥有所有权;二是出资人对办学增值的校产部分享有什么权利。

　　根据现代产权理论的“科斯定理”推论,尽管产权的初始界定是需要交易费用的,但没有产权是万万不行的,问题的关键在于一个明智的政府如何建立有效率的产权制度。笔者认为,鉴于我国民办高校的不同类型和办学性质,政策法规上对学校财产归属权的初始界定不应该是固定单一的,而应当是多元化的。针对我国目前民间资本尚不雄厚,更缺乏各种公益性的社会基金,政府也无力给民办高校很大的资金支持,所以,在大力提倡社会力量捐资举办非营利性民办高校的同时,也应允许个人或企业投资举办营利性的民办高校及社会力量混合集资举办准营利性的民办高校。准营利性和营利性的民办高校的财产归属权的初始界定应坚持收益与风险、权利与责任匹配的“对称原则”。

　　民办高校所提供的教育服务具有一定的公益性,存在较大的外部性效益。而在市场经济中,一切公共利益之获取,必基于私人权利之正当维护方能持久,否则必然事与愿违。当下,对民办高校投资者是否拥有资产收益权即剩余索取权的问题,按照现有相关法律法规的规定是否定的。但笔者认为,我国目前的民办教育还处在资本积累阶段,真正出于鼓励的制度安排应该是允许投资者拥有剩余索取权的。而根据2004年宪法修正案保护合法私有财产的立法精神,对民办高校剩余财产的分配办法的规范与运行也是有空间可操作的。另外,我国许多民办高校都靠学费滚动发展起来,现在资金积累已达到了一定程度,这其中经营者、管理者的人力资本产权功不可没,在财产的收益权上也应该重视他们,否则势必会减弱民办高校发展的动力。

　　总之,要使我国民办高校产权摆脱不明晰的困境,国家应进一步完善各种法律规定,归还民办高校投资人、举办者、经办人产权的各项权、责、利,特别要归还他们对财产的所有权和收益权,最终建立适合民办高校可持续发展的产权制度。